إشكالية إحجام المحكمة الدستورية عن مراقبة دستورية المرسوم بقانون المتعلق بتجاوز سقف التمويلات الخارجية : المبررات والمآلات؟ 
بقلم د محمد الهيني محام بهيئة تطوان
أقرت المحكمة الدستورية في قرارها المبدئي رقم 106/20 م.د الصادر بتاريخ 4 يونيو 2020 في الملف عدد : 057/20 بدستورية مسطرة إقرار القانون رقم 26.20 القاضي بالمصادقة على المرسوم بقانون رقم 2.20.320 الصادر في 13 من شعبان 1441 (7 أبريل 2020) المتعلق بتجاوز سقف التمويلات الخارجية.
وسبق لنا أن نشرنا قراءة في أهم المبادئ الدستورية التي تضمنها، وارتأينا في هذه القراءة الثانية أن نتناول الجوانب المسكوت عنها في هذا القرار، ومن بينها :
- 1 – لماذا لم تمارس المحكمة رقابتها على نص المرسوم بقانون المتعلق تجاوز سقف التمويلات الخارجية، واكتفت ببحث دستورية قانون المصادقة؟
رغم أن عريضة الإحالة أشارت في الملتمسات إلى التصريح بعدم دستورية قانون المصادقة، وكذا المرسوم بقانون موضوع المصادقة.
- 2 – ولماذا اقتصرت الإثارة التلقائية على قانون المصادقة دون المرسوم بقانون؟
- 3 – وهل يعد هذا الموقف تراجعا عن قرار سابق للمجلس الدستوري؟
- 4 – وهل حتمت الظروف الطارئة الناجمة عن كوفيد 19 مثل هذه المخرجات للمحكمة الدستورية أمام تناقص موارد الدولة من ناحية العملة الصعبة في هذه الظروف؟
- 5 – وهل يمكن تعديل القانون المالي بقانون عادي رغم خصوصية مسطرة المصادقة على القوانين المالية ؟
- 6 – وما موقف المحاكم الدستورية المقارنة من مثل هذه الإشكالات ؟
هذه الأسئلة وغيرها سنتولى الإجابة عنها تباعا من خلال هذه النقاط الإشكالية التالية :
أولا : مضمون قرار المحكمة بخصوص موضوع القانون
إذا تجاوزنا مناقشة مسطرة التصويت لسبق التطرق لها سابقا في مقالتنا الأولى، فإن المحكمة الدستورية اعتبرت بخصوص موضوع القانون محل المراقبة بشأن دستوريته :
“.. وحيث أن باقي الإجراءات المتبعة لإقرار القانون المعروض، وكذا مقتضيات المادة الفريدة منه، لا تتضمن ما يستوجب الإثارة التلقائية من قبل المحكمة الدستورية، مما تكون معه المآخذ المستدل بها للطعن في دستورية مسطرة التصويت على القانون المحال لا تنبني على أساس دستوري صحيح”.
وإذا كانت المحكمة الدستورية قد استقر اجتهادها على عدم التقيد بعريضة الإحالة بخصوص مراقبة دستورية القوانين، لتعلق المراقبة بالنظام العام من خلال تأكيدها أن المادة الفريدة موضوع القانون المحال لا تتضمن ما يستوجب الإثارة التلقائية، فإن المستغرب هو أن المادة الفريدة لا تتضمن أي موضوع يصلح أو يصح أساسا للمراقبة.
ثانيا : موضوع المادة الفريدة وسؤال محل المراقبة الدستورية
إن المادة الفريدة في جميع قوانين المصادقة لا تتضمن أي شيء في الجوهر يمكن الحكم عليه، لأن سلطة البرلمان في المرسوم بقانون تكون مقيدة بالمصادقة أو عدم المصادقة، لذلك تأتي جميع قوانين المصادقة وطنيا ودوليا بصيغة مادة فريدة ووحيدة يتيمة “المصادقة على المرسوم بقانون “.
ومما لاشك فيه، فإنه من المستغرب جدا الحكم على مادة لا تتضمن أي شيء أو موضوع يمكن مراقبة دستوريته، مما يجعل من الإثارة التلقائية للمحكمة مسألة لا محل لها، وما كان يجب الالتفاتة إليها أصلا، مما يجعل من مراقبتها من طرف المحكمة محل نظر لانتفاء محل المراقبة.
ثالثا : المرسوم بقانون واحجام المحكمة الدستورية عن ممارسة اختصاصها بالرقابة على دستوريته
إذا كنا قد حسمنا أن قانون المصادقة في مادته الفريدة لا يتضمن أي شيء يمكن الحكم عليه كمادة فريدة، فإن موضوع المصادقة الذي هو المرسوم بقانون أحجمت المحكمة عن مراقبة دستوريته تنازلا منها عن اختصاص أصيل تملكه في موضوع مستقر عليه لدى جميع المحاكم الدستورية في القانون المقارن، مما يمكن أن يسقطها في إنكار العدالة، طالما أنها قصرت رقابتها على المادة الفريدة لوحدها دون أن تغوض في المواد موضوع المصادقة.
ويزداد الأمر تعقيدا بل وتناقضا أنها أثارت تلقائيا مراقبة دستورية المادة الفريدة، دون أن تثير تلقائيا أيضا من باب أولى مواد المرسوم بقانون موضوع المصادقة، وكان يمكن تفهم الأمر لو سكتت نهائيا عن موضوع الإثارة التلقائية، لأنها زادت من إحراجها وتبيان عدم تصديها لمناقشة الموضوع.
فالمراقبة الدستورية من مواضيع النظام العام، لكون المحكمة غير مقيدة بأسباب الإحالة التي يمكن أن تتعداها لبحث أي سبب آخر غير مذكور وترتيب جزاء عدم الدستورية فيها، وقد سبق للمحكمة الدستورية أن اعتبرت أن الطعن الدستوري لا يرمي إلى تحقيق مصلحة خاصة بالجهة المحيلة للقانون، بل يروم ضمان احترام مبدأ سمو القانون الذي يعد بموجب فصله السادس من المبادئ الملزمة ” قرار المجلس الدستوري رقم 937 صادر بتاريخ 29 مايو 2014 مرجع سابق ص 26.
رابعا : عدم بت المحكمة في طلب معروض عليها في الإحالة
إن الرجوع لعريضة الإحالة يتأكد أن رافعيها فعلا أشاروا ضمن ملتمساتهم بطلب التصريح بعدم دستورية كل من قانون المصادقة وما أسس عليه من المرسوم بقانون لكن المحكمة الدستورية خالفت القانون وخرقت حقوق الدفاع بعدم التفاتها للطلب واحجامها عن النظر فيه بخصوص طلب جوهري يمكن أن يغير عقيدة المحكمة بخصوصه باعتباره أنه طلب جوهري وله تأثير على قضائها لو التفتت إليه.
خامسا : استقرار المحكمة الدستورية على ممارسة رقابتها على المراسيم بقوانين
سبق للمجلس الدستوري سابقا أن أقر باختصاصه الأصيل في الرقابة على المراسيم بقوانين تلقائيا بمناسبة النظر في قوانين المصادقة عليها، وهكذا اعتبر في تحليل رائع ومؤسس في قضية ما عرف بفرض رسم على إقامة المحطات الأرضية الخاصة المعدة لالتقاط الإشارات الاذاعية التلفزية الصادرة عن أقمار صناعية “فيما يتعلق بالوسيلة المثارة تلقائيا المتخذة من عدم مراعاة أحكام الفصل 54 من الدستور.
وحيث أن إحالة قانون يقضي بالمصادقة على مرسوم بقانون إلى المجلس الدستوري لفحص دستوريته يستوجب النظر في القانون والمرسوم بقانون معا لأنهما يكونان كلا لا يتجزأ”
وأضاف أن “المرسوم بقانون المحال إلى المجلس الدستوري فحص دستورية القانون الرامي إلى المصادقة عليه “أي أن {الإحالة تشكل بالطبيعة قانون المصادقة والمرسوم بقانون موضوع المصادقة باعتبارهما وحدة لا تقبل التجزئة ولا يمكن فصل بعضهما عن البعض}، ومن ثم خلص المجلس الى أن القانون رقم 33.93 القاضي بالمصادقة على المرسوم بقانون رقم 388-91-2 الصادر بتاريخ 13 أكتوبر 1992 المتعلق بإحداث رسم على إقامة المحطات الأرضية الخاصة المعدة لالتقاط الإشارات الإذاعية التلفزية الصادرة عن أقمار صناعية قد تم إقراره دون مراعاة الفصل 54 من الدستور”حاليا الفصل 81″- لعدم اصداره خلال الفترة الفاصلة بين الدورات- ومن تم يتعين القضاء بعدم مطابقته للدستور .قرار رقم 37-94 صادر بتاريخ 6-8-1994.
وحيث أن قرار المحكمة الدستورية أحجم عن ممارسة رقابته الدستورية على المرسوم بقانون رغم أن الأمر يعد من المسلمات الدستورية فقها وقضاء، وهذا هو الجانب المسكوت عنه في القرار الذي يمكن أن نتفهم أسبابه ودواعيه، لاسيما أننا في حالة طوارئ صحية اعتبرها نفس القرار أنها “ظروف طارئة ” قد تبرر تطبيق المقولة الفقهية “كم حاجة قضيناها بتركها “ لكن ربما السبب الأساسي هو تفادي النتائج الأساسية لإعمال رقابة حقيقية وموضوعية على موضوع ومواد المرسوم بقانون أو على الأقل مسطرته الموسومة بشبهة عدم الدستورية، لأنه كيف يمكن تعديل القانون المالي بقانون عادي؟.
سادسا : إحجام المحكمة الدستورية عن الرقابة الدستورية على تعديل قانون المالية بقانون عادي من خلال عدم الخوض في دستورية المرسوم بقانون
تنص المادة 2 من القانون التنظيمي رقم 13-130 لقانون المالية، يراد بقانون المالية:
- قانون المالية للسنة؛
- قوانين المالية المُعَدِّلة؛
- قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية.
ويستنتج من ذلك القانون المالي لا يمكن تعديله بغير القانون المالي أو بقانون مالي تعديلي طبقا لقواعد توازي الإشكال طبقا للمادة الرابعة من القانون رقم 130.13 المتعلق بقانون المالية الناصة أنه :
“لا يمكن أن تغير خلال السنة أحكام قانون المالية للسنة إلا بقوانين المالية المعدلة” وليس بقوانين عادية.
كما أن المادة 36 من القانون التنظيمي للمالية تنص على أنه “يشتمل قانون المالية للسنة على جزأين.
تحصر في الجزء الأول المعطيات العامة للتوازن المالي والذي يتضمن ما يلي:
الإذن في استخلاص المداخيل العامة وإصدار الاقتراضات؛…”،
وكان التطبيق السليم للقانون يقتضي قانون مالي تعديلي، وليس سن مرسوم بقانون للترخيص بتجاوز سقف التمويلات الخارجية، لأن ذلك يخالف قطعا صراحة المادة المذكورة، بل يمنح للحكومة حسب بعض الفقه شيكا على بياض، ويحرم البرلمان من مراقبتها للتأكد من حسن استعمالها لعملية الاقتراض بشكل عقلاني بغية تنصل الحكومة من كل مراقبة عبر الاستخفاف بسلطة البرلمان.
والملاحظ أنه يتم تقديم مشروع قانون المالية المعدل والتصويت عليه وفق نفس الكيفيات التي يقدم ويصوت بها على مشروع قانون مالية السنة، حيث :
1 – “يصوت البرلمان على مشروع قانون المالية المعدل في أجل لا يتعدى خمسة عشر (15) يوما الموالية لإيداعه من طرف الحكومة لدى مكتب مجلس النواب.
2 – يبت مجلس النواب في مشروع قانون المالية المعدل داخل أجل ثمانية (8) أيام الموالية لتاريخ إيداعه.
3 – بمجرد التصويت على هذا المشروع أو نهاية الأجل المحدد في الفقرة السابقة، تعرض الحكومة على مجلس المستشارين النص الذي تم إقراره أو النص الذي قدمته في أول الأمر مدخلة عليه إن اقتضى الحال التعديلات المصوت عليها من طرف مجلس النواب والمقبولة من طرف الحكومة.
4 – يبت مجلس المستشارين في المشروع داخل أجل أربعة (4) أيام الموالية لعرضه عليه.
5 – يقوم مجلس النواب بدراسة التعديلات المصوت عليها من طرف مجلس المستشارين، ويعود له البت النهائي في مشروع قانون المالية المعدل في أجل لا يتعدى ثلاثة (3) أيام”.
ويستتبع ذلك القول أن القانون المتعلق بتجاوز سقف التمويلات الخارجية هو موضوع من صميم القانون المالي ولا يمكن إصداره بقانون عادي.
فكما لا يجوز للقانون المالي أن يتناول مواضيع لا تشمل نطاقه، فلا يجوز أيضا للقانون العادي أن يغتصب مجالا خاصا بالقانون المالي لخصوصية مسطرة المصادقة عليهما حسب الفصل 75 وما يليه من الدستور والقانون التنظيمي للمالية، والمعتبرة من النظام العام.
وفي الجارة فرنسا تمت مناقشة الأمور في نطاقها الطبيعي والدستوري أي في نطاق قانون مالية تعديلي وليس بمرسوم قانون كما حصل عندنا في خرق للدستور والقانون، بحيث قدم مشروع قانون المالية المعدل أمام مجلس الحكومة يوم 18-3- 2020 وصادق عليه، ليتم إحالته على الجمعية الوطنية التي صادقت عليه بالإجماع في 19 مارس، ويوم 20 مارس تبنى البرلمان نهائيا مشروع قانون المالية المعدل لسنة 2020، بعدما صادق عليه مجلس الشيوخ، وفي يوم 23 مارس أعطى رئيس الجمهورية الأمر بتنفيذه.
فالبرلمان كان أكثر استعجالية من الحكومة لمصادقته على القانون المالي المعدل في يومين فقط.
فالمحكمة الدستورية من وجهة نظرنا استشعرت الحرج الذي وقع فيه قضاة المجلس الدستوري الفرنسي حينما قرروا –قرار عدد 799-2020 صادر بتاريخ 26 مارس 2020 – في نازلة مشابهة تخص القانون التنظيمي المستعجل لمواجهة الآثار السلبية لكوفيد 19 الذي يعاب عليه خرق البرلمان للفصل 46 من الدستور الذي يفرض أجل 15 يوما للمصادقة على أي قانون، بخلاف ذلك تمت مناقشة القانون المحال على المجلس الدستوري والمصادقة عليه في يومين في مجلسي البرلمان -انه “لا يكون محل لمراقبة دستورية القوانين في ظل الظروف الطارئة” قرار منشور في موقع مجلس الدولة الفرنسي.
وهو في الحقيقة {تعليل مجانب للصواب وعذر أقبح من زلة} لأن المراقبة الدستورية يكون مجالها الحيوي هو مراقبة الظروف الاستثنائية لأن دولة الحق والقانون تبرز في كيفية تعاطيها مع مثل هذه الظروف التي تفرض قيودا على الحقوق والحريات، مما يستوجب على المحاكم الدستورية أن تساهم في تعزيز الشرعية وسيادة القانون، وليس التهرب من ممارسة صلاحياتها الدستورية بمبرر لا يستقيم، لأن الدستور لا يتوقف تنفيذه بظروف طارئة، ولا يتوقف عمل المحاكم الدستورية بهذه المبررات غير المستساغة، والتي تشكل انقلابا على الدستور ودولة الحق والقانون ويمكن أن تعتبر إنكارا للعدالة.
وإذا ما عدنا لمحكمتنا الدستورية فسنجد أن إحجامها عن فرض الرقابة الدستورية هو يقينها التام أن المرسوم بقانون غير دستوري لأنه لا يمكن تعديل قانون مالي بقانون عادي، وقررت أن تفرض أسلوب الصمت لوعيها التام بأن تعليل القاضي الدستوري الفرنسي لا يمكن الأخذ به ولا استنساخه، لأنه لقي هجوما شرسا عليه فلم تجد غير أسلوب التجاهل.ومن وجهة نظرنا نعتقد أن المحكمة الدستورية كان يمكنها أن تزاوج بين احترام الدستور ومراعاة حالة الطوارئ الصحية في توان حكيم وفريد بالقول أنه :
إذا كانت القاعدة أنه لا يمكن تعديل القانون المالي بقانون عادي في الأحوال العادية والأمر غير دستوري بشكل لا مراء فيه، فإن حالة الضرورة المترتبة عن الظروف الطارئة تسمح في مثل هذه الحدود الاستثنائية بالخروج عن هذا المبدأ لاعتبارات السرعة والمرونة التي تقتضي سرعة التحرك، كما أن المصلحة العامة تقتضي ذلك لمواجهة الوضع المالي الصعب للدولة أمام شح الموارد وشبه توقف للاقتصاد خلال فترة الطوارئ، ومن تم تقر بدستورية المرسوم بقانون استثناء طالما أنه يصعب إصدار قوانين مالية معدلة، خصوصا وأن وزير الاقتصاد والمالية صرح عند مناقشة قانون المصادقة أن “موارد المغرب من ناحية العملة الصعبة تتناقص في هذه الظرفية الاستثنائية”.
أما غير ذلك فيعتبر غير مقبول لأنه قد يفهم منه أنه اجتهاد جديد بتراجع كبير لا نتمناه لقضائنا الدستوري بالقول ان المراسيم بقوانين لا تخضع للمراقبة الدستورية، كما أن قوانين المالية يمكن تعديلها بقوانين عادية.
ولعمري فذاك يعتبر بمثابة هدم أركان الشرعية الدستورية المطوق حماية أمانتها من طرف قضاتنا الدستوريين الأفذاذ الذين لا يمكنهم أن يفرضوا لغة الصمت والسكون، لأن الشجاعة تقتضي البوح والحماية والحكمة.
والمعول مستقبلا على المحكمة الدستورية تثبيت حقوق الدفاع وتركيز أسسها في اجتهاداتها مثل مراعاتها للأجل المعقول للبت والمحاكمة العادلة، باعتبارها حق دستوري مضمون دستوريا وفق الفصل 120 من الدستور، ودوليا من خلال المادتين 10 و11 من الإعلان العالمي لحقوق الانسان، والمادة 14 من العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية، سواء من خلال الجواب عن جميع الطلبات المثارة، أو من خلال عرض أجوبة ودفوع وملتمسات الحكومة، أو البرلمان على طلبات الإحالة، أو من خلال فتح نافذة التعقيب والتمكين من سحب نسخ الجواب أو المذكرات، وتسليمها لجميع الأطراف.
فالمحكمة الدستورية هي محكمة بامتياز، ويجب أن يمتع جميع الأطراف أمامها بحق المساواة، ولا يمكن سماع أو قبول أي خذوش إجرائية أو موضوعية تتعلق بها، أو تقدح في مركزها غير مفترضة فيها لغيرتنا الكبيرة عليها كرجال قانون.